新疆时时彩最多几天不出豹子:检察官联席会议制度的完善

时间:2019-05-21 15:03:00作者:王玄玮新闻来源:《人民检察》

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  │王玄玮*

  [摘 要] 检察官联席会议制度是检察机关司法责任制改革的重要配套制度之一。试行以来,这项制度为检察官办理疑难复杂案件提供了决策辅助,对检察官依法独立行使办案权进行了适度监督制约,更好地保证了办案质量,但其运行还存在顶层设计欠缺、会议程序不规范、会议质量不高、职能定位狭窄等问题。对此,应进一步完善检察官联席会议制度的顶层设计,规范会议程序,确立检察官联席会议考核评价标准,拓宽职能定位,充分发挥检察官联席会议在决策辅助、类案指导、学习研究等方面的功能作用。

  检察官联席会议制度作为检察机关司法责任制改革的配套制度之一,是司法责任制背景下为员额检察官依法独立办案提供决策辅助和智力支援的工作机制。试行数年来,检察官联席会议制度虽有成效,但其作用发挥和运行效果还不尽如人意。笔者从检察官联席会议的运行状况入手,总结该制度试行以来的成败得失,进而为今后制度完善提出建议。

  一、检察官联席会议制度的运行状况(略)

  二、检察官联席会议制度运行中存在的问题

  (一)顶层设计较为简略,缺乏统一的制度规范

  到目前为止,国家层面没有出台检察官联席会议制度的专门规定。检察官联席会议的制度源头是《若干意见》中的个别条款。制度的具体程序、启动标准、结果运用、考核评价等内容都欠缺规定。在顶层设计缺位的情况下,虽然各地自行制定的文件中可以对这些内容进行规定,但由于是地方性规定,各地的规定不完全相同,有些地方甚至差异较大,以致制度内容总体不够规范;更重要的是,由地方检察机关设计制度、制定规范,易造成适用的随意性。

  (二)会议运行不严谨,会议程序不规范

  经笔者调研发现,不少地方的检察机关并没有把检察官联席会议当作一个司法办案的重要环节看待,也没有把它当作一项重要业务制度予以执行,检察官联席会议的运作不严谨,程序上存在许多不规范之处。主要表现在以下方面:一是会议启动较为随意。按照规定,只有“重大、疑难、复杂案件”才可以提请检察官联席会议讨论。但实践中,有些检察官不适应司法责任制下依法独立办案的要求,动辄提请讨论。即便不属于“重大、疑难、复杂案件”,只要案件稍有争议或者承办人略有不明白之处,就一概作为疑难案件报请讨论,导致联席会议启动过多过滥。二是会议的发言顺序不规范。按照会议发言的一般规律,承办人汇报案情之后,应当按照职务或检察官等级倒序发言,即普通检察官先发言,担任职务的由低到高依次发言,最后由会议主持人归纳总结。但实践中,经常出现会议主持人先发言“定调”,其他参会人员附和的现象。发言顺序不当,会议就达不到畅所欲言、集思广益的效果。三是会议的记录不规范。常见的情况是,不记录发言的主要观点,仅仅简单记录对案件的表态,或者简单记录“同意某某意见”。事后查询时,这样的会议记录起不到呈现会议原貌的作用?;嵋榧锹忌?有些由参会人员逐一签署,有些则只由主持人和记录人签署;有些发言内容有改动,但改动之处无签名,导致无法核查。四是会议的结果运用和执行反馈不规范。有些会议主持人归纳集体意见不到位,或者存在分歧时不组织表决,不但没有形成咨询性意见,反而扩大意见分歧。有些地方认为联席会议的意见仅供参考,不产生法律效力,因此不要求会议记录入卷归档,允许检察官自行留存。有些地方没有建立反馈机制,检察官对参与讨论的案件不清楚最后的处理结果,不利于自己总结提高。有些地方不分析检察官在联席会议上的工作表现情况,没有总结和激励机制,参会人员认真不认真一个样。

  综观各省检察机关制定的联席会议相关规定,大多数都比较简单、粗疏,条文数量一般不超过20条。条文越简单,就越难以形成细致、完备的会议程序规定。同为检察机关的会议制度,检委会制度就规定得十分细致、规范。除了最高人民检察院《人民检察院检察委员会组织条例》,最高人民检察院还于2009年制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》,以4章36条的篇幅,对检委会的会议程序和工作规则作出详细规定。此外,最高人民检察院于2010年制定《人民检察院检察委员会议题标准(试行)》,共13条,对检委会议题材料的规范、议事质量的保障和工作效率的提高,起到了重要作用。与检委会会议制度的规范化程度相比,检察官联席会议制度还有诸多需要完善之处。

  (三)参会检察官的积极性调动不足,会议讨论质量不高

  根据统计数据,检察官联席会议讨论质量不高的情况时有发生。例如,海南省安定县检察院对2017年检委会审议的全部18件案件进行梳理分析,检委会改变承办检察官意见的共8件,占讨论案件总数的44.4%;改变意见的案件中,有6件承办检察官的意见是相对不起诉或者存疑不起诉,但经检委会讨论决定提起公诉后,法院均作出有罪判决。这些案件在此前检察官联席会议讨论时,多数意见不同意承办人意见的仅有2件,仅占讨论案件总数的11.1%,多数案件讨论时都与承办人意见一致。该院检委会认为,检察官联席会议解决疑难刑事案件没有发挥应有作用。⑥

  检察官联席会议质量不高,有以下几种原因:一是检察官精力不足。实行检察官员额制后,员额检察官承担的办案任务较改革前更重。由于对自己承办的案件将独立担责,因此对非本人承办的案件投入精力不足,客观上也不一定能够做到完全兼顾。二是一些检察官的责任心不强。参加检察官联席会议的讨论只是为其他检察官提供参考意见,自己既不对案件负责,也无需就自己的发言承担司法责任,因此责任心不够强。有时虽然有不同看法,但本着“事不关己”的心态,不愿去较真,多一事不如少一事。三是会议准备不充分。有些检察官没有将案件材料提前一至二日发送给参会人员,而是在会场上临时提供材料,没有给其他检察官留出必要的思考和准备的时间,导致联席会议无法深入讨论,甚至走过场,匆匆了事。四是一些检察官知识储备不够。对于一些真正需要凝聚集体智慧的疑难案件,特别是第一次遇到的新型案件,参会检察官如果知识更新不及时、平时缺乏研究积累,临时接触案件时自然没有能力发表实质性意见,导致会议达不到应有效果。要解决这些问题,必须想办法调动参会检察官的积极性,让参会检察官负责任地参加会议讨论,认真贡献自己的司法经验和专业智慧。

  (四)职能定位较为狭窄,功能发挥不全面

  综观各省检察机关颁布的联席会议相关规定,绝大多数省份只赋予检察官联席会议一个功能:议案。更多的不同体现在对哪些案件符合提请范围进行解释。造成这一状况的根源,在于《若干意见》将检察官联席会议确定为办案决策辅助机制,职能定位较为狭窄。在调研过程中,不少意见指出,检察官联席会议只有议案功能,其作用发挥是不够的。笔者认为,检察官联席会议除议案外至少还应当发挥以下几种功能:一是议事,二是指导,三是学习。议事功能是指检察官联席会议对具有司法属性的重要业务事项进行研究,在业务事项上发挥员额检察官的集体智慧,提出咨询意见。指导功能是指检察官联席会议除了讨论个案,还应当研究类案,统一典型案件的法律适用规则,为今后类似案件办理形成规范性的指导意见,尽量消除“同案不同判”现象的发生。学习功能是指检察官联席会议应当成为组织全体检察官进行业务学习研究的平台。不仅有案件提请讨论时应召开联席会议,有新的法律法规、司法解释、指导性案例发布时,也应召开联席会议。据报道,近年来北京市检察机关成功办理了全国首例利用电商、社交、云存储多平台侵犯著作权犯罪案、全国首例山寨版打车平台软件案、全国首例利用“爬虫技术”获取数据案等新类型案件,其成功经验之一就是“定期召开专业领域检察官联席会议,共同研讨办案疑难问题”。⑦因此,检察官联席会议的学习、研究、指导等其他功能,理应得到重视。

  三、检察官联席会议制度的完善建议

  (一)制定相关规定,完善联席会议制度顶层设计

  本轮司法体制改革以来,检察官联席会议制度从2015年9月提出至今已逾三年,通过试行积累了足够的经验,已经具备了出台顶层设计的条件。有观点认为,检察官联席会议制度应当写入最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》乃至刑事诉讼法,其实这倒未必。检察官联席会议是检察机关内部运行的工作机制,只起决策辅助功能,对外不发生法律效力,“入法”并非必然要求。不过,检察官联席会议制度是检察机关司法责任制改革的重要配套制度之一,这项制度的完善直接关系检察官依法独立办案的保障和检察官决策的科学性,有助于确保每一个司法个案实现公平正义,因此,只有各地的地方性规定是远远不够的,有必要在国家层面制定相关规定。建议最高人民检察院及时研究制定《检察官联席会议工作规则》,完善这项制度的顶层设计。

  (二)规范会议程序,将联席会议运行情况纳入案件质量评价体系

  要实现检察官联席会议运行的规范化,完善制度规定是第一步。制定《检察官联席会议工作规则》后,联席会议的规范运行就有了坚实的基础。除了制度之外,技术因素也很重要。笔者认为,将联席会议运行情况纳入全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”),是保证联席会议规范运行的有效措施。建议参照检委会子系统运行模式,在统一业务应用系统中增设检察官联席会议子系统。如此一来,检察官联席会议的启动、发言、记录、统计分析等环节都可以全程留痕,还可以实现对参会人员的规范管理,会议纪要也能在系统上及时分发。纳入系统后,检察官联席会议还可以作为案件质量评查的内容之一。联席会议是否召开、流程是否规范、意见是否采纳等,都可以纳入案件质量评价体系,推动检察官办案质量的提升。如果增设检察官联席会议子系统,相应地可以考虑在案件管理办公室或法律政策研究室下设检察官联席会议办公室(工作小组),专门负责联席会议业务的管理。

  (三)加强分析总结,确立联席会议考核评价标准

  要有效提高检察官联席会议的讨论质量,必须调动参会检察官的积极性。应让参会检察官认识到,参加联席会议不完全是“为他人做嫁衣”,也是履行自己检察官职责的一部分;在联席会议上提出正确的咨询意见,也是为检察事业作出贡献。对此,应考虑建立检察官联席会议考核评价体系,将检察官参会及发表意见情况纳入考核范围,使参加联席会议与检察官自身利益紧密相关。按照目前的检察官绩效考核办法,检察官的办案业绩包括完成自身办案任务与完成其他办案任务两部分。在其他办案任务中,除了对下指导办案,应将参加联席会议作为重要内容,对于检察官在联席会议上的工作表现,应当设置明确的考核评价标准。参加联席会议次数多、提出的咨询意见采纳率高的,应当得到较高的考核分值;反之,不积极参会、不认真思考,发表意见人云亦云或明显错误的,应当扣掉相应分值。当然,这也有赖于将联席会议运行情况纳入统一业务应用系统。

  (四)拓宽职能定位,增加联席会议职能,强化联席会议作用发挥

  在制定《检察官联席会议工作规则》时,应当拓宽检察官联席会议的职能定位。笔者认为,检察官联席会议应当定位于“决策辅助”“类案指导”“学习研究”三大功能。其中,“决策辅助”不仅包括现有的办案决策辅助,还包括业务事项决策辅助;“类案指导”突出新类型案件的总结分析,统一司法适用标准,提炼形成指导性司法适用规则;“学习研究”强调检察官业务知识的及时更新,将联席会议打造为常态化的学习平台。在确定检察官联席会议的职能定位和议题范围时,北京市检察机关的做法值得借鉴?!侗本┦屑觳旎丶觳旃倭嵋楣ぷ靼旆?试行)》规定,根据办案工作的实际需要,下列案件或事项可以提交检察官联席会议讨论研究:(1)重大、疑难、复杂案件;(2)新型、典型案件;(3)类案法律适用争议;(4)重要业务规范性文件;(5)业务分析和业务工作总结报告;(6)重要的业务学习研究;(7)检察长(副检察长)、内设业务机构负责人、检察官认为可以提交检察官联席会议讨论研究的其他案件或事项。⑧与原有职能相比,这样的议题范围更加全面、更加符合实际,更有利于发挥检察官联席会议在检察机关司法责任制改革运行中的作用。

  *云南省人民检察院民事检察处副处长,法学博士,全国检察业务专家。

 ?、俦疚南倒壹觳旃傺г涸颇戏衷?018年度检察理论与实务立项科研课题研究成果。

 ?、薏渭嬉?《安定检察院召开检委会研究梳理案件 规范检察官联席会议制度》,载《法制时报》2018年1月3日第3版。

 ?、卟渭骷训?《多个“首例大案”何以办成?》,载《检察日报》2018年4月23日第2版。

 ?、嗖渭侗本┦屑觳旎丶觳旃倭嵋楣ぷ靼旆?试行)》第三条的规定。

  (摘自《人民检察》2019年第6期)  

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